Отзыв Профсоюза РАН на проект Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации

05.06.2016



Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации до 2035 года (далее - Стратегия), разрабатываемая в соответствии с поручением Президента России № Пр-1369, п. 2-а от 14 июля 2015 года, должна стать документом государственного стратегического планирования, который определяет развитие сферы науки, технологии и инноваций в России на долгосрочный период. Подготовленный Фондом «Центр стратегических разработок» по заданию Министерства образования и науки Российской Федерации проект Стратегии (версия от 5 мая 2016 года), по мнению Профсоюза работников РАН, не приведет к серьезному улучшению ситуации в науке и не ускорит научно-технологическое и инновационное развитие страны. Его можно охарактеризовать как проект стратегии замедленного отставания.

Первый кардинальный недостаток проекта Стратегии – несоответствие планируемого уровня финансирования масштабу поставленных задач. Согласно целевому сценарию, на последнем этапе реализации Стратегии предполагается выйти на уровень внутренних затрат на исследования и разработки в 1,73 % ВВП. Такого уровня расходов предлагается достигнуть через 20 лет, тогда как в настоящее время в США внутренние затраты на исследования и разработки составляют 2,8 % ВВП, в Китае – 2,1 % ВВП, в Японии – 3,4 % ВВП, в Южной Корее – 3,8 % ВВП, в наиболее развитых странах Европы внутренние затраты на исследования и разработки находятся на уровне 2,5 - 4 % ВВП. Отдельный вопрос – темпы роста: в первой половине следующего десятилетия доля расходов на НИОКР в ВВП должна вырасти до 1,4 % ВВП, т.е. выйти на нынешний уровень Испании и Португалии, далеко не самых развитых в научно-технологическом отношении держав.

Стоит напомнить также, что Указ Президента РФ № 599 от 7 мая 2012 года предполагал, что внутренние затраты на исследования и разработки достигнут 1,77 % ВВП уже в 2015 году.

В таких условиях, даже если говорить о концентрации средств на ряде приоритетных направлений, связанных с большими вызовами, можно рассчитывать только на замедление отставания от ведущих научно-технологических держав. Либо, гипотетически, о выходе на мировой уровень по 1-2 приоритетным направлениям научно-технологического развития за счет сворачивания исследований и разработок по остальным направлениям. Однако, частичная или практически полная утрата научно-технологического и даже экспертного потенциала в большинстве областей науки вряд ли приемлема для огромной страны, находящейся в непростой геополитической ситуации.

Отдельное внимание стоит обратить на информацию об источниках финансирования НИОКР. В таблице 2 (стр.64) указано, сколько средств планируется выделить «из средств бюджетов», сколько - из внебюджетных источников. В целевом сценарии доля внебюджетных расходов на НИОКР в 2031 - 2035 годах выходит на уровень 0,53 % ВВП (сейчас - 0,26 % ВВП). Т.е., за 20 лет доля финансирования НИОКР со стороны бизнеса вырастет всего в 2 раза. Фактически, это признание полной неспособности государства создать стимулирующую инновации правовую среду; подобный сценарий сложно признать «целевым».

Насколько можно понять, параметры рассматриваемых сценариев получены на основе математического моделирования экономического развития страны специалистами ЦМАКП. Подход к рассмотрению перспектив экономического развития России с использованием математического моделирования можно приветствовать, однако очевидно, что ввиду сложности задачи и существования множества непредсказуемых факторов в настоящее время не существует возможности достоверно предсказывать развитие экономической ситуации даже на 2-3 года вперед, не говоря уже о долгосрочной перспективе. В документах масштаба долгосрочной стратегии естественно ожидать целеполагания – установления целевых показателей, которые государство считает необходимым достичь, а не фиксации результатов, получаемых на основе той или иной модели. При этом цифры по внутренним затратам на исследования и разработки должны носить индикативный характер, а цифры по расходам бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов должны быть жестко заданы как нижний предел государственных расходов на соответствующий период.

Нельзя считать успешным научно-технологическое и инновационное развитие страны в случае, если вклад бизнеса в финансирование исследований и разработок заметно уступает вкладу государства, поэтому при планируемом вкладе государства в финансирование исследований и разработок в 2035 году на уровне 1,2 % ВВП («целевой сценарий») общая цифра внутренних расходов на исследования и разработки должна быть на уровне 2,5 – 3 % ВВП.

Общий уровень расходов со стороны государства (бюджеты всех уровней и внебюджетных фондов) на гражданские исследования и разработки, зафиксированный в проекте Стратегии, представляется разумным, однако необходимо конкретизировать обязательства государства в отношении финансирования тех или иных видов исследований и разработок. Подобная ясность нужна как для самого государства (позволит ему просчитывать расходы бюджетов разных уровней на НИОКР), так и для научных организаций и исследователей.

В настоящее время практически невозможно определить, в какой перспективе в какой мере расходы на финансирование прикладных исследований и разработок должны делить между собой федеральный бюджет, региональные бюджеты и государственные внебюджетные фонды. Однако с фундаментальными научными исследованиями ситуация гораздо проще: фундаментальная наука даже в наиболее экономически развитых странах была и остается сферой ответственности государства. К примеру, в США три четверти расходов на науку в целом приходится на долю бизнеса, однако картина разительно меняется, если посмотреть на финансирование фундаментальной науки. Согласно статистике, приводимой Национальным научным фондом США, в период 2009 – 2014 годов доля средств бизнеса в финансировании фундаментальной науки составляла 5-6 %, а основную нагрузку (58 – 64 %) нес федеральный бюджет США (остальные деньги – средства штатов, университетов, некоммерческих организаций и фондов и т.д.). При этом расходы федерального бюджета США на фундаментальные научные исследования в этот период составляли от 0,212 до 0,256 % ВВП.

Поэтому уже на этапе подготовки Стратегии необходимо задать минимальные нормативы по финансированию фундаментальных научных исследований из средств федерального бюджета. На наш взгляд, в среднем за период 2016-2020 годов расходы федерального бюджета на фундаментальные научные исследования должны составить 0,2 % ВВП, к 2025 году выйти на уровень не ниже 0,25 % ВВП, а к 2035 году - на уровень не ниже 0,3 % ВВП.

Второй кардинальный недостаток проекта Стратегии – это практически полное игнорирование задачи по созданию благоприятной для развития науки и технологий нормативно-правовой базы. Между тем, устранение бюрократических барьеров, совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы – это фактически единственный реальный путь стимулирования развития науки и инноваций в условиях достаточно жестких бюджетных ограничений. Первый этап реализации Стратегии (2016-2018 годы) «институциональное и законодательное оформление, определение приоритетных направлений научно-технологического развития» предполагает лишь проведение работы по развитию системы стратегического планирования, выбору приоритетных направлений и т.п. Однако ничего не говорится о необходимости устранения проблем, который мешают работать научным организациям, исследовательским коллективам.

При этом в настоящее время особенности науки и творческой деятельности во многих «системных» законодательных актах (таких, как закон о контрактной системе), законодательных актах более частного характера и в нормативно-правовых актах более низкого уровня учтены в малой мере или не учтены вообще. Неадекватное правовое регулирование наносит серьезный вред, оно приводит к нерациональному расходу рабочего времени и выделяемых средств. Бюрократизация научной и научно-технической деятельности нарастает, к давно уже существующим проблемам (правила закупок, таможенные правила, статус научных организаций и формат финансирования государственного задания и т.д.) постоянно добавляются новые (от уже требуемого нормирования научных работ при формировании государственного задания до предложений по введению специальных процедур управления научными исследованиями по правилам производства массовой продукции).

В Стратегии необходимо обозначить в качестве одного из приоритетов системную работу по совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы в части регулирования научной и инновационной деятельности, в том числе, уже на первом этапе, выявлению и переработке снижающих эффективность научной и инновационной деятельности законодательных и нормативно-правовых актов.

Вышеперечисленными кардинальными недостатками дело, конечно, не исчерпывается. Многие задачи ставятся в проекте Стратегии однобоко и механизмы их решения задаются упрощенно. Так, проект Стратегии ставит задачу «перестройки системы государственного стратегического прогнозирования, планирования и управления наукой, технологиями и инновациями», однако в весьма специфическом ключе – с упором на развитие системы определения приоритетов в соответствии с моделью «больших вызовов» и системы долгосрочного прогнозирования и планирования.

Вопрос о качестве государственного управления научной и инновационной сферой в более широком контексте не ставится, а здесь проблем очень много. Необходимо внедрение системного подхода к управлению научной сферой, в частности, необходимо хотя бы согласование между собой принимаемых различными ведомствами (и даже одним ведомством) управленческих решений, в том числе, путем выработки механизмов открытого и квалифицированного общественного обсуждения принимаемых управленческих решений (включая квалифицированную оценку возможных результатов управляющего воздействия). Реформирование научной сферы должно проводиться менее поспешно и более взвешенно. Нельзя, как сейчас, пытаться решить одновременно несколько задач, которые необходимо решать последовательно. К примеру, не логично проводить реструктуризацию научных организаций, в том числе, путем слияния разнопрофильных институтов, до проведения оценки результативности их работы.

Перечисление серьезных недостатков проекта Стратегии можно продолжить, но уже сказанного выше достаточно, чтобы констатировать: проект Стратегии нуждается в кардинальной переработке. Профсоюз работников РАН готов участвовать в этом процессе.


Источник: Профсоюз работников РАН

©РАН 2017